La retraite à 60 ans est un grand totem de la gauche autour duquel elle danse depuis des décennies.
Un autre totem est celui de la retraite par répartition.
Sur le plan sociétal, la gauche néglige l’intérêt général pour servir les demandes et même les caprices des minorités. Mais, sur le plan social, au nom du collectif, elle défend notre système de retraite par répartition et refuse d’entendre parler de capitalisation.
Dans un système par répartition, tous les actifs cotisent pour financer la pension des retraités. La capitalisation est une solution individuelle dans lequel chaque actif cotise pour financer sa propre future retraite.
La répartition fonctionnait parfaitement quand il y avait 3 ou 4 actifs pour un retraité, mais plus du tout aujourd’hui quand il n’y a que 1,7 actif par retraité. Et cela va s’aggraver dans les années qui viennent.
Un système mixte avec une part de répartition complétée par une part de capitalisation serait sans doute l’idéal mais la gauche se battra bec et ongle pour rejeter cette solution.
Voici un article de fond de l’IREF qui analyse la situation des retraites et montre l’intérêt de la capitalisation. compte tenu de la complexité du problème, cet article est très long. Certains lecteurs peuvent se limiter au résumé en début d’article.
Garantir les retraites et augmenter le niveau de vie des salariés et des retraités avec des retraites par capitalisation
Les cotisations des actifs ne couvrent que 66% de la charge des retraites. Les contribuables sont donc mis à contribution pour plus de 100 milliards d’euros par an. Et la situation va s’aggraver car il y a de moins en moins de cotisants : 1,7 par retraité aujourd’hui, 1,2 en 2070. La seule solution est de passer d’un système de retraite par répartition à un système par capitalisation. Ce sera très onéreux, mais c’est possible sur le long terme compte tenu du rendement des retraites par capitalisation, très supérieur à celui des régimes de répartition.
I – Résumé
Les retraites par répartition, dans le cadre desquelles les cotisations des actifs payent chaque année les pensions des retraités, sont des promesses illusoires eu égard à la baisse de la démographie et à l’augmentation de l’espérance de vie.
Les retraites par capitalisation ont démontré, en France comme à l’étranger, leur capacité à assurer de meilleures retraites.
Il est donc urgent de passer de la répartition à la capitalisation. Mais la transition sera nécessairement progressive et ne pourra se faire que sur une période longue.
Cette transition serait possible en prélevant chaque année et pendant une durée d’une cinquantaine d’années une partie des cotisations ( 13/28ème) et des dotations d’équilibre de l’Etat existantes ( 130Md€ en 2023) à l’effet de financer la retraite de ceux qui auront cotisé pour des retraites par répartition avant la transformation du système de retraite en capitalisation, tout en accumulant une partie des cotisations dans des fonds de capitalisation pour payer à terme les retraites des cotisants du nouveau régime de capitalisation. C’est possible parce que le rendement des cotisations capitalisées est bien meilleur que celui de la répartition.
En contrepartie de l’effort contributif à la transition de tous les actifs cotisants, ceux-ci pourraient obtenir de l’Etat une garantie de retraite d’un montant au moins égal au taux prévu à terme par l’OCDE pour les retraités français cotisant en répartition (58,4% du salaire moyen sur toute la carrière).Les actifs de tous les régimes actuels de répartition (fonctionnaires, régimes spéciaux, indépendants, régime général) verseraient donc une cotisation de 28 % (le taux commun actuel) de leur rémunération sur laquelle 13/28èmes seraient affectés au paiement des anciennes retraites par répartition et 15/28èmes contribueraient à la constitution des nouvelles retraites par capitalisation.
Ainsi, un salarié commençant à travailler à 21 ans avec un salaire brut de 2 500€/mois, qui va augmenter linéairement jusqu’à 3 500€/mois lorsqu’il aura 65 ans et qu’il prendra sa retraite, pourrait, en cotisant 15% de son salaire, obtenir une pension mensuelle de 3 028€ correspondant à 86,5 % de son dernier salaire et 101 % de son salaire moyen sur toute sa carrière après avoir cotisé 15% sur ses salaires au lieu des 28% qui sont prélevés en France sur les salaires bruts au titre d’une retraite par répartition qui ne délivre qu’une retraite égale au plus à 75% du dernier salaire et qui selon l’OCDE devrait à terme délivrer une retraite égale à 58,4% du salaire moyen sur toute la carrière.
Les cotisants devraient être obligés de cotiser au nouveau système de capitalisation à hauteur de 16% de leur salaire, mais ils devraient pouvoir choisir le fonds de pension gestionnaire de leur retraite et pourraient en changer. Ils pourraient cotiser des montants supérieurs et déductibles de leurs revenus. Ils seraient libres de prendre leur retraite quand ils voudraient au-delà d’un certain âge (60 ans ?) et après une durée minimale de cotisation (40, 42 ans ?). Ils reprendraient ainsi la maîtrise de leur retraite. Bien entendu, les fonds de pension gestionnaires devraient satisfaire à divers critères de sécurité.
A terme, le coût global des retraites en France reviendrait en dessous de 10% du PIB (au lieu d’environ 14% aujourd’hui) et les retraités auraient droit à une meilleure retraite qu’aujourd’hui. Ces chiffres sont conformes à ceux de nombreux pays ayant adopté des régimes de retraite par capitalisation comme les Pays-Bas ou le Danemark.
Au surplus les fonds de pension gérant les retraites disposeraient d’une épargne importante susceptible d’être, pour une large partie, investie dans l’économie nationale de façon à en financer le développement. Les cotisants seraient ainsi indirectement impliqués dans l’économie de leur pays.
II – Etude
Les salariés du secteur privé ont progressivement été couverts, à partir de la fin du XIXème siècle, par des assurances mutuelles ou gérées par les syndicats ou par le patronat. Il s’agissait de caisses de retraites par capitalisation. Mais le régime pétainiste a œuvré à instaurer un régime généralisé de retraite par répartition dont bénéficiaient déjà les fonctionnaires alors encore peu nombreux. Les syndicats et les caisses mutualistes cherchèrent à s’y opposer par tous les moyens, mais la réforme fut votée en 1941 et fut mise en place l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS), premier système intégral par répartition. Le système par répartition manqua vite de moyens financiers et pilla les réserves, de 20 milliards de francs (de l’époque), des caisses d’assurance vieillesse par capitalisation qui furent dissoutes.
Dans l’esprit du Conseil National de la Résistance, à la Libération le système de l’AVTS par répartition fut maintenu par le ministre communiste du Travail Ambroise Croizat en favorisant de fait le report de l’âge de départ en retraite à 65 ans. Mais à l’époque il y avait beaucoup plus d’actifs cotisants par retraité qu’aujourd’hui. Selon la CNAV « Au début des années 1960, ce ratio était supérieur à 4 : il atteint un point haut en 1965, année où l’on dénombre 4,29 actifs pour un retraité ». Puis les effets du baby-boom d’après-guerre ont d’abord grossi les actifs avant d’augmenter significativement la masse des retraités depuis le début du XXIème siècle alors que les jeunes tardent désormais à enfanter et le font peu quand ils ne s’y refusent pas. Les réformes démagogiques d’abaissement de l’âge de départ à la retraite à 60 ans ont fini par mettre le système des retraites en danger. Aujourd’hui, selon Statista le rapport entre le nombre de personnes en emploi qui cotisent au système des retraites et le nombre de retraités en France est de 1,7 et il serait de 1,2 en 2070[1]. Car en même temps que les jeunes commencent à travailler plus tard et que le nombre d’actifs se rétrécit, l’espérance de vie s’accroît régulièrement. L’OCDE note que « La part des 65 ans et plus parmi la population était de 18 % en 2022 et devrait atteindre 27 % d’ici 2050, en moyenne dans la zone OCDE »[2].
Selon le rapport du COR 2023 : « L’espérance de vie à 65 ans progresse en France depuis 1945. Entre 1950 et 2022, elle a augmenté de 8,5 ans pour les femmes et de 7 ans pour les hommes. […] Avant 2014, l’espérance de vie à 60 ans progressait de 1,5 an à 2 ans par décennie ; entre 2014 et 2019, le rythme des gains d’espérance de vie à 65 ans est significativement plus lent : 0,1 année en cinq ans pour les femmes et 0,3 année en cinq ans pour les hommes (soit, en prolongeant cette tendance, seulement 0,2 an par décennie chez les femmes et 0,6 an par décennie chez les hommes). En 2022, l’espérance de vie à 65 ans est de 23,1 ans pour les femmes et de 19,2 ans pour les hommes ».
1 – Nos retraites par répartition sont des promesses illusoires
Nous ignorons bien sûr ce que sera l’espérance de vie dans les prochaines années. Mais nous sommes certains qu’en l’état, les jeunes qui cotisent aujourd’hui pour payer la retraite de leurs aînés risquent de ne plus avoir grand monde pour cotiser pour eux quand ils atteindront l’âge de la retraite. On leur fait donc aujourd’hui cotiser, à des taux très élevés, pour des retraites qui sont des promesses illusoires. C’est une tromperie politique. Il est temps d’être lucide et de mettre en œuvre des réformes fortes et courageuses pour remettre les retraites sur les rails.
Ce qui n’est possible qu’en transformant, du moins en large part, nos régimes de retraite par répartition en régimes par capitalisation. Un régime par répartition distribue chaque année aux retraités les cotisations qu’il prélève sur les actifs. Chacun comprend donc que le système s’épuise quand il y a chaque année de moins en moins d’actifs cotisants et de plus en plus de retraités. Le système de répartition n’est donc plus viable dans la perspective d’évolution de nos sociétés.
Le régime par capitalisation gère les cotisations des actifs comme un capital qui prospère et le leur restitue quand ils prennent leur retraite sous forme de pension. Beaucoup de pays ont déjà adopté peu ou prou des régimes de capitalisation depuis des années et se sont ainsi prémunis contre les risques qui pèsent sur les régimes de répartition. La plupart d’entre eux l’ont fait progressivement, presque naturellement, ce qui leur a évité toute difficulté de passage d’un système de répartition à un système de capitalisation. Mais la France s’est obstinée à croire que seul un régime de répartition était social et solidaire et elle a exclu jusqu’à présent la capitalisation, ce qui fait courir un risque majeur, une quasi-certitude, d’appauvrissement général des retraités à terme sauf à faire peser sur les actifs des cotisations excessives représentant pour eux une charge insupportable.
D’ailleurs déjà, la France consacre 3,4 points de PIB de plus que la moyenne des pays européens aux dépenses de retraites et de vieillesse. Les cotisations sont très élevées en France, près de 28% du salaire brut (contre18,2% en moyenne dans l’OCDE en 2022 [3]), pour des prestations qui représentaient en moyenne, la même année 2022, 71,90% du dernier salaire en taux de remplacement net ( après impôts et cotisations supportés par les retraités par rapport à leur dernier salaire après impôts et cotisations) contre un taux de 93,20% aux Pays-Bas ou de 77,30% au Danemark, deux pays qui ont adopté très largement la capitalisation.
2 – Des efforts contributifs démesurés de la France et pourtant improductifs
Selon Statista, en 2022 le rendement brut des pensions (avant impôts et cotisations sociales payées par le retraité par rapport à leur dernier salaire brut) était, en moyenne du dernier salaire, de 70,9% aux Pays-Bas, 74,47% au Danemark et 56,5% en France[4]. En contrepartie, les cotisations étaient de 27,8% en France, 12,7% au Danemark et 23,2% aux Pays-Bas.
Selon l’OCDE,[5] malgré des cotisations très supérieures à celles de la plupart des autres pays, le taux de remplacement des pensions est en France proche de la moyenne OCDE.
Au demeurant, le montant des cotisations ne suffit pas à mesurer l’effort contributif car les Etats peuvent abonder les systèmes de retraite pour ajouter des ressources fiscales à celles des cotisations. En France, le dernier rapport, publié en juin 2023, présente un solde positif des retraites obligatoires de 4 milliards d’euros pour 2022. Mais la réalité est tout autre.
Une note préparée et présentée lors d’une réunion du COR du 4 avril 2024 a rappelé qu’en 2022 les dépenses publiques de retraite ont représenté 361 Md€ alors que les cotisations n’en ont financé que 236 Md€ ! Il y avait donc un besoin de 125 Md€, et non un excédent de 4Md€, pris en charge par l’Etat[6]. Le rapport du COR de juin 2024 pour 2023[7] (Tableau 2.2) admet que les dépenses de retraite ont représenté 386,3 Md€ pour des cotisations de seulement 256,8 Md€, soit un manque de 130 Md€ apporté par les contribuables[8]. Il reconnaît que seulement « 66 % des ressources du système de retraite provenaient de cotisations sociales ». Il faut donc prendre en compte l’effort contributif global pour comparer le rendement des systèmes de retraite.
Les dépense publiques et privées des systèmes de retraite étaient en 2019 de 10,3% du PIB aux Pays-Bas et de 10,5% au Danemark contre 13,7% en France. Ainsi, les systèmes par capitalisation danois et néerlandais permettaient d’offrir aux retraités des pensions de plus de 30% supérieures à celle des Français (en taux de remplacement brut) alors que l’effort financier demandé aux cotisants et aux contribuables français était 30% supérieur à celui demandé aux leurs par les Pays-Bas et le Danemark.
Mais le plus inquiétant est l’avenir des systèmes par répartition. L’évolution démographique des pays développés a conduit l’OCDE à développer un modèle d’analyse[9] qui anticipe, sur la base des règles et données actuelles dans chaque pays, les retraites qu’obtiendront 40 à 45 ans (ou plus parfois) plus tard les jeunes qui entrent dans la vie professionnelle et commencent à cotiser à 22 ans (dans l’étude de 2023). Ces études prennent donc en compte les prévisions démographiques des 40 à 45 ans à venir et alors que les régimes par capitalisation résistent sur cette période, les résultats sont catastrophiques pour les régimes de répartition. Par exemple dans l’étude de 2023 réalisée sur l’année 2022, aux Pays-Bas les taux de remplacement bruts[10] étaient à terme pour les retraités commençant à travailler en 2022 respectivement de 87,3, 74,7 et 68,4% de leur revenu actif moyen au long de leur vie pour respectivement les retraités ayant eu un revenu modeste, moyen ou supérieur. Ils étaient au Danemark respectivement de [11].116,6, 73,1 et 53,1% et de 58,4% uniformément en France[12]. Pour la réalisation de ces études, le taux annuel de rendement du capital des retraites par capitalisation retenu est de 2,5%, au lieu de 3% dans les scénarios précédents, ce qui est très faible[13] par rapport à la réalité des rendements (cf. plus loin). Mais même dans ce scénario très prudent, l’OCDE confirme ainsi qu’à terme et sans changement de système, les contributions publiques et privées de la France resteraient 30% supérieures à celles des Pays-Bas ou du Danemark qui offriraient des retraites d’un rendement supérieur de près de 30% pour les revenus moyens et 50% et plus pour les revenus les plus faibles.
Certes, d’autres pays ayant fait le choix d’un régime de capitalisation significatif ont des taux de rendement brut sensiblement inférieurs à ceux des Pays-Bas ou du Danemark. Par exemple, le rendement brut des retraites suédoises, dont le système de retraite est principalement en capitalisation, est estimé à terme dans cette étude de l’OCDE de 2023 à 62,3% pour les revenus moyens, mais avec un taux de dépenses publiques et privées pour les retraites de 9,9 % du PIB. Avec un effort contributif égal à celui de la France (13,7%) le rendement des retraites suédoises serait, en proportion, de 86,21 %, soit 42,5% de plus que le rendement français !
La capitalisation comporte des aléas conjoncturels au titre de la rémunération annuelle du capital, mais celle-ci est assez stable dans le temps long tandis que la répartition est une impasse inéluctable[14]. Mieux vaut donc choisir la capitalisation, ce qu’ont compris les sénateurs français qui ont créé pour eux une caisse de retraite par capitalisation, tout comme les fonctionnaires français dont le régime complémentaire de retraite (ERAFP) est par capitalisation comme celui de la retraite Préfon qui est proposée aux fonctionnaires et aux élus, celui de la Caisse d’assurance vieillesse des pharmaciens (CAVP) pour les pharmaciens libéraux et celui de la Banque de France pour le personnel de cette institution financière. Les quatre organisations syndicales (SNABF Solidaires, CGT, FO, CFE-CGC) de la Banque de France avaient d’ailleurs appelé à la grève contre la réforme des retraites en janvier 2020 pour préserver leur régime par capitalisation créé il y a deux siècles par Napoléon. Ne serait-il pas souhaitable de faire profiter à l’avenir tous les Français d’un régime de capitalisation que les élus et fonctionnaires ont refusé aux salariés privés pour se le réserver jusqu’à présent et qu’ils n’auraient pas choisi pour eux-mêmes si la capitalisation n’était pas aussi profitable ? D’ailleurs les Français sont majoritairement favorables à la capitalisation[15].
3 – Les rendements de la capitalisation
3-1 – Des rendements élevés dans la durée
Selon une étude de l’Institut de l’Epargne Immobilière et Foncière, IEIF, édition 2024 « 40 ans de performances comparées », le taux de rendement annualisé sur les quarante dernières années a été de 12,4% pour les actions, de 9% pour les sociétés foncières et de 8% pour les OPCI avec une inflation moyenne de 2%.[16] En retenant, par prudence, un taux de rendement annuel limité à 8% sur 80 % seulement des fonds capitalisés et 2% sur les 20% restants, le taux de rendement moyen serait, dans la durée, de 6,8%. Après inflation de 2% et des frais de gestion de 1%[17] par an, un rendement net de 3,8 % devrait pouvoir être obtenu. Ce taux est conforme au TRI en valeur économique de 4,2% obtenu depuis sa création (2006) par la caisse de retraites par capitalisation des fonctionnaires, la RAFP, dont le rendement technique a été de 3,81% en 2023.
C’est également conforme aux résultats obtenus dans les pays qui ont le mieux gérer leurs plans de pension. En 2022, 19 des 38 pays de l’OCDE avaient adopté pour tout ou partie des formes de retraite par capitalisation obligatoire ou quasi-obligatoire. Ces plans couvraient 75% de la population active de 12 de ces pays. Les taux de cotisation obligatoire à des plans de capitalisation sont supérieurs à 10% du salaire en Islande, Australie, Colombie, Danemark, Israël et Suisse. Mais le taux effectif de cotisation, compte tenu des cotisations volontaires additionnelles, est le plus élevé, en proportion du salaire annuel moyen, en Australie, en Islande et en Suisse, au Canada, au Luxembourg et aux Pays-Bas. Dans ces pays précités (hors Israël et Luxembourg pour lesquels l’information n’est pas disponible sur les 20 dernières années) le taux moyen de rendement réel sur les vingt dernières années (2003-2022) a été de 3,62%[18].
Il paraît donc possible et prudent de retenir comme hypothèse un taux de rendement de 3,5% par an (après inflation et frais de gestion) dans un régime de capitalisation qui pourrait être institué en France.
3-2 – Un exemple type : l’hypothèse H
Compte tenu des rendements susvisés, les retraites par capitalisation devraient offrir des pensions bien meilleures que les retraites par répartition. Nous avons retenu un hypothèse H selon laquelle un salarié commençant à travailler au 1er janvier 2025 à l’âge de 21 ans disposerait sur la durée de sa carrière, pendant 44 ans, d’un salaire mensuel brut proche de la moyenne du salaire médian et du salaire moyen en 2024. Nous avons encore imaginé que ce salarié qui cotiserait 28% de son salaire brut en l’état de la législation actuelle soit appelé désormais à ne cotiser désormais et durant toute sa carrière que 15% de son salaire brut dans un régime de capitalisation tel que celui envisagé avec un taux de rendement net moyen de 3,5% sur la durée de sa carrière.
Ce salarié commencerait à travailler à 21 ans avec un salaire brut de 2 500€/mois qui augmenterait linéairement jusqu’à 3 500€/mois lorsqu’il aurait 65 ans et qu’il prendrait sa retraite, soit une revenu brut mensuel moyen de 3 000€ sur la durée de sa carrière. S’il plaçait 15% chaque année de son salaire brut sur un compte retraite capitalisé à 3,5% par an en moyenne (outre frais et inflation), il disposerait à 65 ans d’un capital (en euros constants) de 556 997 €. Ce capital placé à 3,5% pendant la durée moyenne de sa retraite, soit 22 ans (une espérance de vie moyenne à 65 ans de près d’un an supérieure à celle des tables de mortalité pour tenir compte d’un allongement à venir de l’espérance de vie [19]), produirait une annuité constante de 38 760 € soit une mensualité de 3 028€, donc une pension mensuelle possible pour le retraité susvisé de 3 028€ correspondant à 86,5% de son dernier salaire et 101% de son salaire moyen sur toute sa carrière après avoir cotisé 15% sur ses salaires au lieu des 28% qui sont prélevés en France sur les salaires bruts au titre d’une retraite par répartition qui ne délivre qu’une retraite égale au plus à 75% du dernier salaire et qui selon l’OCDE devrait à terme délivrer une retraite égale à 58,4% du salaire moyen sur toute la carrière.
Si la carrière de l’assuré, ayant eu la même rémunération que le précédent, contenait quelques périodes de difficultés sans cotisation (année sabbatique, chômage non indemnisé, expatriation…) et qu’il n’avait que 42 années de cotisation ou s’il décidait de prendre sa retraite plus tôt après 42 ans de cotisation, son capital au départ en retraite serait de 509 511 €. S’il prenait sa retraite à 65 ans avec 22 ans d’espérance de vie, sa retraite mensuelle serait de 2 770€, soit 79,14% de son dernier salaire brut et 92,3% du salaire moyen de sa carrière.
Si le salarié décidait de prendre sa retraite à 63 ans avec 42 ans de cotisation, il faudrait lui appliquer une décote sur sa retraite du fait que son espérance de vie à 63 ans serait d’environ un an et demi supplémentaires soit 23,5ans. La décote serait supérieure si le salarié n’avait pas ses 42 ans de cotisation. Mais chacun pourrait être libre de partir en retraite à l’âge de son choix au-delà d’un âge raisonnable (à partir de 60 ans par exemple avec 42 ans minimum de cotisation). A 60 ans, par exemple, un salarié ayant eu la rémunération susvisée et ayant commencé à travailler à 18 ans pourrait partir en retraite avec une espérance de vie moyenne de 25,5 ans qui lui permettrait de disposer de 2 519 € par mois, égal à 83,97% de son salaire moyen sur sa carrière, encore beaucoup plus confortable que le montant qui lui est annoncé par les calculs de l’OCDE dans le cadre d’une retraite par répartition (58,4% ).
Les chiffres évalués ci-dessus sont en euros constants sur la base d’une retraite prise en 2024. Ils seraient donc augmentés du montant de l’inflation. La retraite serait réduite, selon un calcul actuariel, si le salarié optait pour qu’en cas de son prédécès, son époux bénéficie d’une retraite de réversion.
3-3 – Autres hypothèses
On peut multiplier les exemples. Si un salarié payé au SMIC, arrondi à 1800€ bruts en début de carrière à 21 ans, arrêtait de travailler 44 ans plus tard à un salaire brut mensuel de 2 200€ (en euros constants 2024), il aurait un revenu moyen sur sa carrière de 2 000€ bruts par mois au lieu du salaire moyen de 3 000 € dans l’hypothèse H susvisée. Toutes choses étant égales par ailleurs, il aurait une retraite égale aux deux tiers du salarié de l’hypothèse H, mais sa retraite serait égale en proportion de son dernier salaire et de son salaire moyen sur toute sa carrière à celle du salarié de l’hypothèse H, soit 86,5% de son dernier salaire brut et 101% du salaire moyen de sa carrière.
4 – Le financement de la transition vers la capitalisation
Dans tous les cas, avec une cotisation limitée à 15% du salaire brut au lieu de près de 28%, le rendement de la retraite serait très supérieur aux retraites par répartition qui sont promises aujourd’hui aux salariés français. Ce qui démontre combien la capitalisation est préférable.
4-1 – Le coût de la transition
Mais la difficulté est de passer de la répartition à la capitalisation parce que les actifs qui ont cotisé à leur retraite par répartition ont une créance sur l’Etat en quelques sorte : ils ont un « droit à » une pension de retraite qui, selon le système de la répartition, devrait être versée par les actifs des générations suivantes. Si les actifs ne cotisent plus à un système de répartition mais à un système de capitalisation, la créance des actifs ayant cotisé à une retraite de répartition, dont les cotisations ont servi à payer les pensions des retraités année par année, ne pourra pas être honorée. Ce qui n’est pas possible. Cette créance n’est d’ailleurs pas enregistrée en dette publique dans les comptes de l’Etat. Elle représente pourtant 8 474,4 Md€ à fin 2023. En effet en cas de passage de la répartition à la capitalisation, l’Etat resterait redevable de tout ou partie de leur pension aux retraités et futurs retraités qui ont cotisé en répartition :
– d’abord à ceux qui sont partis à la retraite antérieurement à la réforme avec une espérance de vie moyenne de 22 ans. Ce qui veut dire qu’il faudrait supporter pour eux (en valeur 2023) 256,8 Md€ par an pendant 11 ans en moyenne soit 2 824,8 Md€,
– ensuite à ceux qui ont cotisé en répartition mais qui sont encore actifs, le même montant annuel (2 824,8 Md€) sous le bénéfice d’une dégressivité sur 44 ans, de 100% à 0%, des pensions à payer correspondant aux années de cotisation en répartition des actifs à la date de basculement de la répartition vers la capitalisation, soit 5 649,6 Md€ (valeur 2023).
Ce qui au total représenterait en valeur 2023 une « dette » à l’égard des anciens cotisants en répartition de 8 474,4 Md€, pour leur payer la retraite par répartition à laquelle ils ont cotisé.
4-2 – Les ressources de la transition
Ce montant considérable pourrait être financé sans nuire ni aux actifs ni aux retraités du fait du bien meilleur rendement de la capitalisation si les actifs continuaient à cotiser à un taux de 28% dont une partie (15 %) serait affectée par les actifs à leur retraite de capitalisation tandis que le solde (13 %) alimenterait un fonds servant à verser les soldes de retraite par répartition « dus » à ceux qui y auraient cotisé jusqu’au basculement en capitalisation. Les actifs n’y perdraient pas puisque la retraite par capitalisation leur offrirait avec le solde de leur cotisation (15%) des retraites sensiblement supérieures à celles qu’offrent leurs cotisations actuelles (28%) en répartition.
Pour que la transition soit assurée, on peut envisager que tous les actifs, y compris les fonctionnaires et les régimes spéciaux, basculent vers un régime de capitalisation au 1er janvier suivant la loi instituant ce nouveau régime unifié. Et tous y gagneraient puisque la retraite par capitalisation offre un rendement bien meilleur que la répartition.
Le financement de la transition serait alors possible dans la durée par l’affectation de ces « 13 % » susvisés pendant les 50 années suivant l’entrée en vigueur de la réforme. L’Etat affecterait également au financement de la transition une partie, progressivement de plus en plus importante, des dotations affectées par l’Etat aux retraites soit 130 Md€ en 2023 (cf. plus haut) dont à terme de 44 ans seule serait encore à la charge de l’Etat les 20 Md€ (valeur 2023) affectés au financement du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui assure le financement des allocations du minimum vieillesse et d’autres prestations de retraites relevant de la solidarité nationale à destination des personnes ayant une faible pension de retraite, et les 10 Md€ (valeur 2023) de cotisations employeur des fonctionnaires. Les autres dépenses de l’Etat seraient supprimées progressivement en même temps que l’adoption, elle-même progressive, de la retraite par capitalisation y compris pour ce qui concerne les exonérations de charges sociales employeurs[20].
Les ressources disponibles seraient donc, sur la période de transition de 50 ans, de 8 761,4 Md€ (en euros constants 2023), soit :
- Les 13% de cotisation affectés : 256,8 (montant 2023 des cotisations effectivement versées au taux de 28%) x 13/28 x 50 années = 5 961, 4 Md€
- La dotation de l’Etat qui serait a minima rendue disponible pour être affectée au financement de la transition à concurrence de 100Md€ (valeur 2023) après avoir continué de financer les retraites en cours et les retraites dégressivement au titre du régime antérieur de répartition pendant 44 ans. Les fonds d’Etat étant disponible progressivement et linéairement de 0 à 100% sur la période de 44 ans et à 100 % au-delà, il y aurait donc en moyenne sur cette période de 50 ans la moitié des fonds d’Etat disponible à raison de 50Md€ X 44 ans= 2 200Md€ au titre des 44 premières années et six années à 100%, soit 600 Md€ ensuite, donc au total 2 800 Md€
Ces fonds, de 8 761,4 Md€, serviraient à financer le coût de la transition de 8 474,4 Md€ (cf. point 4.1 ci-dessus). Les dépenses devant être faites pour une part avant que les sources de financement soient obtenues, il faudrait emprunter dans un premier temps et rembourser ensuite avec intérêts, ce que les 300 Md€ (environ) de ressources supplémentaires, par apport aux dépenses, et les réserves[21]actuelles des caisses de retraite devraient permettre, sachant que le cas échéant l’Etat devrait pouvoir poursuivre son effort de financement de 100M€ par an au-delà des 50 premières années si nécessaire pour achever le remboursement des sommes empruntées. Après quoi les cotisations devraient pouvoir être ramenées à 15% du salaire et l’effort de l’Etat réduit de l’équivalent de 100 Md€ (valeur 2023) par an.
C’est évidemment un long parcours, mais qui est nécessaire car il a été plus facile de piller les réserves des retraites par capitalisation lors de la création des retraites par répartition que de revenir aux retraites par capitalisation tout en respectant les engagements pris à l’égard des cotisants du régime par répartition aboli.
5 – Environnement économique et évolutions
5-1 – Faut-il garder de la répartition ?
L’hypothèse retenue dans les calculs ci-dessus est celle d’un basculement total de la répartition à la capitalisation. Eu égard à l’évolution de la démographie et au risque non négligeable que la durée d’activité au travail soit à l’avenir de moins en moins importante, il paraît moins risqué de transformer tout notre système de répartition en système de capitalisation pendant que c’est encore possible, car ce sera de plus en plus difficile. Cette transformation paraît égalent nécessaire pour alléger les charges de l’Etat. Mais bien entendu, au nom du principe qu’il vaut généralement mieux mettre ses œufs dans plusieurs paniers, on peut ne procéder qu’à un basculement partiel, par exemple garder la retraite par répartition pour la moitié des cotisations et ne basculer que l’autre moitié en capitalisation. Dans ce cas, 14 % des prélèvements sur le salaire brut continueraient d’être affectés au système actuel de répartition tandis que 6,5% seraient affectés au financement de la transition et 7,5% aux nouvelles retraites par capitalisation. Le raisonnement et le chiffrage retenus précédemment pour un basculement complet resterait valable mutatis mutandis, à due proportion. Il me semble toutefois que s’il vaut mieux en principe mettre ses œufs dans des paniers différents, il vaut d’abord mieux ne pas les mettre dans les paniers percés de la répartition !
5-2 – Ou une retraite par capitalisation en option ?
Une autre solution serait d’offrir à ceux qui le voudraient la possibilité d’opter pour la capitalisation dans les conditions susvisées, pour moitié ou pour le tout. Ceux qui voudraient rester dans le système de répartition actuel pourraient le faire. Mais le risque évident de cette solution est qu’à terme ceux qui seraient restés dans le système par répartition disposent de retraites très inférieures à ceux qui auraient opté pour la capitalisation et que ces inégalités de situation créent une situation politiquement compliquée.
Le cas échéant, une option pourrait être laissée aux générations proches de l’âge de la retraite (dix ans au plus), mais pas aux autres.
5-3 – La contribution de transition est-elle juste ?
La question se posera nécessairement de savoir s’il est juste de mettre à la charge des générations à venir et pendant une cinquantaine d’années une cotisation payée pour les générations précédentes. En réalité, cette question révèle l’injustice qui existe déjà dans le système de répartition actuel dans lequel les cotisants payent pour les autres en espérant que d’autres paieront ensuite pour eux. C’est le principe même de la « répartition » qui repose sur une sorte de pyramide de Ponzi dont on sait qu’il s’agit toujours de constructions dangereuses fondées sur des promesses à venir et incertaines de contributions. Le système de réparation est créateur d’une immense dette non gagée sinon sur la bonne volonté des générations futures. Sauf que ces générations s’effondrent et cet effondrement risque d’être celui du système par répartition lui-même. Il apparait donc que la transition proposée vers un régime de capitalisation est juste autant que nécessaire d’une part parce qu’elle permet de payer des dettes qui différemment continueront d’enfler avant d’éclater, d’autre part parce qu’elle permet d’offrir aux générations futures de meilleurs retraites et enfin parce que même si dans la durée de la période de transition ou après, des difficultés inattendues survenaient dans la gestion ou les équilibres des systèmes de retraite par capitalisation, les cotisants garderaient la garantie de leur capital placé dans leur intérêt et sur lequel on pourrait prévoir qu’ils aient une sureté réelle.
5-4 – Age de départ en retraite
Chaque cotisant devrait pouvoir prendre sa retraite quand il veut. Toutefois, pendant la période de transition il serait nécessaire de prévoir que le choix de chaque cotisant ne puisse s’exercer qu’au-delà d’un âge minimum et d’une durée de cotisation minimale pour que chaque actif contribue suffisamment au coût de la transition. Des minimas pourraient d’ailleurs continuer à être imposés ultérieurement de la même manière que la cotisation à une assurance « retraite » serait obligatoire, pour éviter que certains actifs se retrouvent démunis au-delà d’un certain âge et demandent leur prise en charge à la collectivité. Sous ces réserves, la pension de retraite de chacun serait calculé en fonction de son âge de départ et du nombre d’années cotisées. Ce système éviterait ainsi à l’avenir les éternels débats autour de l’âge de la retraite et rendrait à chacun la liberté, dans les limites évoquées, de gérer son départ en retraite, avec une pension plus importante s’il part plus tard.
Il faudra probablement dans le temps reporter l’âge de départ à la retraite minimum si l’espérance de vie s’allonge. Sur des dizaines d’années de transition il faudra savoir s’adapter. La Suède a d’ores et déjà repoussé l’âge de départ à la retraite et l’ajustera désormais régulièrement des deux tiers des gains d’espérance de vie. L’OCDE note dans son rapport 2023 sur les pensions que « L’âge normal de départ doit être repoussé dans 23 pays de l’OCDE sur 38, et atteindra ainsi, en moyenne, 66.4 ans pour ceux dont la carrière débute aujourd’hui. Au Danemark, en Estonie, en Italie, aux Pays-Bas et en Suède, il s’établira alors à 70 ans ou plus si les gains d’espérance de vie escomptés se matérialisent et si son arrimage à ces mêmes gains est appliqué comme prévu par le législateur. L’allongement de la vie active se justifie par celui de l’espérance de vie, qui, à l’âge de 65 ans, a progressé de 4.8 ans entre 1970 et 2021, dans la zone OCDE, et de quelque 1.6 ans à partir de l’an 2000 »[22].
5-5 – Liberté de gestion et retraites complémentaires
Le scénario proposé est celui dans lequel les cotisations sont affectées à raison de 15% du salaire brut au nouveau régime par capitalisation tandis que 13% seraient affectés à la transition. Mais chaque salarié pourrait recevoir la totalité de son salaire, moins les 13% affectés à la transition, et garder la liberté de choix de son assurance auprès d’un fonds agréé tout en étant obligé d’y cotiser à concurrence de ces 13 % mais avec la possibilité de cotiser plus. Chacun devrait pouvoir gérer des compléments de retraite, sous la forme de cotisation à des régimes de son choix et déductibles du salaire imposable dans des limites à convenir.
5-6 – Constitution de fonds de pension
Cette transition permettrait donc de constituer des fonds de pension dotés de moyens significatifs pour financer les entreprises françaises. Les pays qui ont des fonds de pensions importants ont une plus grande capacité à financer leurs entreprises et celles-ci se développent donc mieux qu’ailleurs. C’est une des causes de la dynamique et de la richesse de ces pays. C’est le cas en Australie où les fonds de pension ont des actifs qui représentent 131,4% du PIB, au Canada (152,8%), au Danemark (192,3%), en Islande (186,1%), aux Pays-Bas (150,7%), en Suisse (152,4%)[23]… L’AGIRC-ARRCO qui gère ses retraites par répartition à l’équilibre pourrait éventuellement elle-même se transformer en fonds de pension en même temps que les cotisants pourraient choisir d’autres fonds de pension pour gérer leur retraite. Ces fonds devraient répondre à des exigences de garantie fixées par la loi. Il faudra bien entendu empêcher par exemple que des fonds soient investis dans une seule ou quelques entreprises susceptibles de faire faillite (exemple d’Enron aux Etats-Unis). La diversité des placements et le caractère raisonnable des rémunérations de gestion devront faire l’objet d’une attention particulière.
5-7 – Garanties de l’Etat
Le coût de cette transition étant supporté pour l’essentiel par les cotisants qui lui abandonneraient 13/28èmes de leurs cotisations pendant une cinquantaine d’années, on peut imaginer qu’en contrepartie, l’Etat garantisse aux cotisants une retraite minimale au moins égale à celle que l’OCDE leur promet à terme dans le cadre de la répartition (cf. ci-dessus).
L’Etat étant responsable de l’adoption d’un système par répartition aujourd’hui défectueux sans avoir anticipé sa transformation, il serait souhaitable qu’il apporte le maximum de moyens utiles à la réussite de cette grande transition de la répartition vers la capitalisation. Il pourrait ainsi apporter en garantie aux coûts de la transition le portefeuille d’actions d’entreprises qu’il détient via la Caisse de Dépôts ou autrement (environ 70Md€ ?).
De même, si la transition était gérée par l’AGIRC-ARRCO, les réserves actuelles de cet organisme environ 70 Md€ outre fonds de roulement) et celles des autres régimes (environ 100 Md€ ?) devraient pouvoir être mises au services de la transition.
5-8 – Au-delà de l’économie
Une telle réforme aurait l’immense avantage de rendre à chacun la maitrise de sa retraite, du choix (du moins en partie) de son fonds de gestion, de son âge de départ en retraite (dans des limites raisonnables) … Elle sensibiliserait chacun à la vie économique et donnerait à tous le sentiment d’y participer par son épargne. Elle contribuerait à responsabiliser chacun et favoriserait ainsi la résolution de cette crise de la responsabilité qui est peut-être la crise majeure que vit notre société biberonnée depuis trop longtemps par un Etat providence qui a habitué chacun à demander l’aumône publique plutôt qu’à se retrousser les manches.
Mais pourquoi, direz-vous, n’a-t-on pas déjà engagé cette réforme depuis longtemps ? Peut-être parce que certains syndicats vivent en partie du système des retraites. Mais surtout parce qu’une soi-disant élite publique qui se prépare des retraites confortables par capitalisation entretient les Français dans l’idée que le salut de leurs retraites est dans la répartition alors que c’est un système qui nous conduit droit dans le mur eu égard à la descente aux enfers de la démographie. Pourtant la raison et l’intérêt, la morale et la démographie imposent de passer à la capitalisation et c’est possible.
Jean-Philippe Delsol pour l’IREF.
Les notes sont à consulter dans l’article original.
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